Frankrijk - Staat en kiesstelsel

1. De structuur

Vanaf het begin van de jaren tachtig van de twintigste eeuw heeft Frankrijk zich ontwikkeld tot een gedecentraliseerde eenheidsstaat, hoewel nog veel zaken op centraal niveau worden besloten. Frankrijk is onderverdeeld in 96 departementen, die in alfabetische volgorde met een nummer worden aangeduid. Van oudsher vormen de departementen het geraamte van het Franse staatsbestel. Ze worden op hun beurt overkoepeld door 22 regio’s. Frankrijk telt een extreem hoog aantal gemeenten: 36.569 (cijfer 2008), die gemiddeld qua oppervlakte en inwonertal niet erg omvangrijk zijn. De drie grote steden Parijs, Lyon en Marseille zijn onderverdeeld in arrondissementen. Het eiland Corsica, verdeeld in twee departementen, heeft een bijzondere status. Daarnaast telt Frankrijk nog een aantal overzeese gebiedsdelen, zoals Guadeloupe, Martinique en Guyana. Op alle genoemde niveaus bestaan vertegenwoordigende en uitvoerende organen.

Sinds de grondwet van 1958 (het begin van de Vijfde Republiek) beschikt de Franse president over veel macht. De uitvoerende macht in Frankrijk wordt gedeeld door de president en de premier (en zijn ministers). Volgens de grondwet beschikken de president en de premier afzonderlijk over een aantal exclusieve taken en bevoegdheden, terwijl ze op andere terreinen gezamenlijk verantwoordelijk zijn. Dit gegeven kan leiden tot conflicten binnen de uitvoerende macht.

De president heeft onder meer de grondwettelijke bevoegdheid om de premier te benoemen, de ministerraad voor te zitten en het parlement te ontbinden. Daarnaast speelt hij de rol van scheidsrechter in het functioneren van het politieke bestel. De premier is volgens de grondwet de belangrijkste verantwoordelijke voor het dagelijkse bestuur van het land, hetgeen betekent dat hij vooral actief is op binnenlands-politiek en sociaal-economisch gebied.

In sommige concrete gevallen moeten de president en de premier hun macht delen. De grondwet stelt dat de president de nationale onafhankelijkheid en de territoriale integriteit van Frankrijk moet waarborgen. Maar de premier is verantwoordelijk voor de nationale verdediging (defensie). In de praktijk evenwel bepaalt de president het Franse buitenlandse en veiligheidsbeleid. Ook op andere terreinen kan de president zijn gezag doen gelden. Zijn macht ontleent de president vooral aan het feit dat hij direct door de bevolking wordt gekozen. Een en ander levert weinig problemen op als de president en de premier tot dezelfde politieke partij behoren. De premier voert dan vooral het beleid uit zoals dat door de president is uitgestippeld. In de Franse politiek komt het echter ook voor dat de president en de premier tot verschillende partijen behoren (waarbij de premier steunt op een meerderheid in het parlement). In zo’n geval spreken we van cohabitation (samenwoning). Een dergelijke situatie beperkt de macht van de president in niet geringe mate. De premier is dan min of meer de belangrijkste tegenspeler van de president.

Een ander kenmerk van Frankrijk is de dominantie van de uitvoerende macht ten opzichte van de wetgevende macht. Niet alleen zijn de bevoegdheden van het parlement door de grondwet beperkt (zo bepaalt de regering voor een deel de agenda van het parlement), ook laat de regering zich niet al te veel gelegen liggen aan dit orgaan, hoewel de regering formeel verantwoording verschuldigd is aan het parlement. Daar komt bij dat het parlement zelf volgens kenners weinig initiatieven ontplooit om invloed uit te oefenen.

Op 1 januari 2008 telde Frankrijk, inclusief de overzeese gebiedsdelen, 63.753.140 inwoners. Het departement Nord telt in absolute zin het grootste aantal inwoners (ruim 2.500.000), terwijl Parijs de grootste bevolkingsdichtheid per vierkante kilometer heeft.

2. De organen

Het Franse parlement, de wetgevende macht, bestaat uit twee kamers. De Nationale Vergadering telt 577 leden, van wie er 22 afkomstig zijn uit de overzeese gebiedsdelen. De leden van dit orgaan worden eens in de vijf jaar rechtstreeks door de bevolking gekozen. Dikwijls zijn de gekozen volksvertegenwoordigers ook burgemeester van een stad. De Senaat is de vertegenwoordiging van de Franse territoriale eenheden en van de in het buitenland woonachtige Fransen en telt 321 leden, van wie er 12 uit de laatstgenoemde categorie afkomstig zijn. Zowel de Nationale Vergadering als de Senaat heeft naast een wetgevende ook een controlerende taak. De uitvoerende macht bestaat in Frankrijk uit de regering (premier en ministers) en de president. Anders dan in het Verenigd Koninkrijk en in Duitsland kunnen ministers in Frankrijk niet tegelijkertijd lid zijn van het parlement.

De 22 regio’s hebben hun eigen regionale raden; uit hun midden kiezen ze een voorzitter, die de uitvoerende macht vormt. De regionale raden hebben vooral verantwoordelijkheden op economisch terrein. Daarnaast kent elke regio een prefect, die door de centrale regering wordt benoemd. De representatieve organen van de departementen worden conseils généraux genoemd. Uit zijn midden kiest een departementsraad een voorzitter, die de uitvoerende macht vormt in het departement. Ook elk departement heeft een prefect. Omdat de taken van de regionale raden minder omvangrijk zijn dan die van de departementale raden, heeft de voorzitter van de regionale raad minder verantwoordelijkheden dan zijn collega van de departementale raad. De prefecten in de regio's en de departementen zijn vooral verantwoordelijk voor de naleving van wetten en de coördinatie van beleid in hun geografische gebied.

Alle 36.569 gemeenten in Frankrijk hebben een gemeenteraad, die voor de duur van zes jaar wordt gekozen en minimaal negen en maximaal 69 leden telt. Aan het hoofd hiervan staat een door de raad gekozen burgemeester, die wordt gesecondeerd door 1 tot 12 wethouders. De arrondissementen in de drie grote steden hebben eveneens hun eigen raden en burgemeesters. Naast de uitvoerende macht is de burgemeester ook de vertegenwoordiger van de centrale staat in zijn gemeente; in die hoedanigheid is hij verantwoordelijk voor de uitvoering van wetten.

Overigens is er in Frankrijk geen sprake van een hiërarchische relatie binnen het lokale bestuur. Gemeenten, departementen en regio's hebben allemaal dezelfde juridische status - gemeenten zijn dus niet ondergeschikt aan de departementen en deze niet aan de regio's.

3. De verkiezingen

Voor verkiezingen van de Nationale Vergadering kent Frankrijk een meederheidsstelsel met twee ronden. Voor dit doel is Frankrijk ingedeeld in 577 kiesdistricten. Elk departement omvat minimaal twee en maximaal vierentwintig kiesdistricten. Tijdens de eerste ronde zijn alleen diegenen gekozen die een absolute meerderheid (meer dan 50 procent) van de stemmen hebben gekregen, maar dan moet wel ten minste 25 procent van de kiesgerechtigde burgers zijn stem hebben uitgebracht. Indien in het betreffende kiesdistrict in de eerste ronde niemand is gekozen, dan vindt een week later een tweede ronde plaats. Alleen kandidaten die aan de eerste ronde hebben deelgenomen, kunnen aan de tweede ronde meedoen. Men moet wel in de eerste ronde de steun van ten minste 12,5 procent van de kiesgerechtigden hebben verworven. In de praktijk echter gaat de electorale strijd in de tweede ronde tussen twee kandidaten. Degene die de meeste stemmen in het betreffende district krijgt zal een zetel in de Nationale Vergadering innemen. Dit meerderheidsstelsel is in 1958 ingevoerd zodat de uitvoerende macht over stabiele meerderheden in de Nationale Vergadering kan beschikken. Verkiezingen voor de Nationale Vergadering vinden gewoonlijk om de vijf jaar plaats. Om aan verkiezingen mee te kunnen doen, moeten de burgers zelf het initiatief nemen om zich in de kiesregisters in te schrijven. Maar ook dan nog kunnen kiezers natuurlijk thuisblijven.

Opkomst in procenten:

De verkiezingen van de Senaat zijn indirect: dit orgaan wordt gekozen door een kiescollege van ongeveer 150.000 functionarissen, onder anderen bestaande uit regionale, departementale en – vooral – gemeentelijke volksvertegenwoordigers. Afhankelijk van de omvang van de bevolking, kiest elk departement één tot twaalf senatoren. In de departementen die één of twee senatoren mogen kiezen, vindt de verkiezing plaats op basis van het meerderheidsstelsel (met eventueel twee ronden). In de overige departementen kent men een ingewikkeld stelsel van evenredige vertegenwoordiging. De leden van de Senaat krijgen op grond van een recente hervorming een mandaat voor een periode van zes jaar, waarbij om de drie jaar de helft van de Senaat opnieuw wordt verkozen.

Het kiesstelsel op gemeentelijk niveau bestaat uit een meerderheidsstelsel met een representatief tintje. Navolgende uiteenzetting geldt voor gemeenten met meer dan 3500 inwoners. Als een partij meer dan 50 procent van de stemmen wint, krijgt deze partij automatisch de helft van alle raadszetels. De andere helft van de zetels wordt verdeeld tussen alle partijen die meer dan 5 procent van de stemmen hebben gekregen, en wel op grond van evenredigheid (inclusief dus de winnende partij). Indien geen enkele partij in de eerste ronde meer dan 50 procent van de stemmen heeft gehaald, vindt een tweede ronde plaats. Hieraan mogen alleen die partijen meedoen die in de eerste ronde meer dan 10 procent van de stemmen hebben gekregen. De partij met de meeste stemmen (ook als dat minder is dan 50 procent) krijgt dan automatisch de helft van het aantal zetels. De andere helft wordt verdeeld op een wijze zoals hierboven omschreven.

De regionale raden hebben een zittingsduur van zes jaar. Het kiesstelsel lijkt sterk op dat van de gemeenten, met dien verstande dat de aantallen automatisch verworven zetels en de percentages verschillen.

Voor de departementale raden vinden om de drie jaar verkiezingen plaats, waarbij de helft van het aantal leden wordt gekozen. Voor deze verkiezingen worden de departementen opgedeeld in zogeheten kantons - en elke kanton kiest een afgevaardigde volgens een meerderheidsstelsel in twee ronden (zoals bij de verkiezingen voor de Nationale Vergadering). Deze verkiezingen worden in het Franse spraakgebruik kantonale verkiezingen genoemd.

De president wordt sinds 2002 voor een periode van vijf jaar rechtstreeks door de bevolking gekozen. Ook de presidentsverkiezingen vinden in twee ronden plaats: indien een kandidaat in de eerste ronde niet de absolute meerderheid behaalt, vindt twee weken later een tweede ronde plaats tussen de twee kandidaten die de meeste stemmen hebben gekregen. De Franse president verkrijgt zijn mandaat dus rechtstreeks van het Franse volk, als gevolg waarvan hij een krachtige speler is op het Franse politieke toneel. De president is herkiesbaar voor een tweede termijn.

4. Het referendum

Frankrijk kent het presidentiële referendum, hetgeen betekent dat alleen de president een (bindend) nationaal referendum kan uitschrijven. Maar een dergelijk referendum moet wel gebaseerd zijn op een voorstel van de regering of een resolutie van beide kamers van het parlement. Bovendien zijn er slechts drie onderwerpen die voor een referendum in aanmerking komen. Dat zijn de organisatie van publieke instellingen, hervormingen van het economische en sociale beleid van het land en de ratificatie van verdragen die van invloed zijn op het functioneren van de staatsinstellingen. Sinds de grondwetsherziening van 2008 kan er ook een referendum worden georganiseerd wanneer een vijfde van de parlementsleden en een tiende van de kiezers hierom vraagt.

Daarnaast kunnen gemeenten, departementen en regio’s over zaken die binnen hun competetentie vallen een referendum uitschrijven. Dat kan ook gebeuren bij wijzigingen in de organisatie of van grenzen. Van deze mogelijkheid wordt weinig gebruik gemaakt.

Bronnen

• Assemblée nationale, Constitution du 4 octobre 1958, 2005, ISBN 2 1111 7726 1.
• Centre de vulgarisation de la connaissance, Guide de l'État, Éditions Milan, 2004, ISBN 2 84113 529 2.
• Centre de vulgarisation de la connaissance, Guide de l'Assemblée nationale, Éditions Milan, 1998, ISBN 2 7459 0843 X.
• Véronique Le Marchand, Guide du Sénat, Éditions Milan, 2003, ISBN 2 7459 0807 3.
• Robert Elgie, Political institutions in contemporary France, Oxford 2004, tweede druk, ISBN 0 19 878266 7.
• Udo Kempf, 'Das politische System Frankreichs', in: Wolfgang Ismayr (Hrsg.), Die politischen Systeme Westeuropas, pp. 283-321, Opladen 1997, ISBN 3-8252-8099-3.
• David M. Farrell, Electoral Systems. A Comparative Introduction, Houndmills, Basingstoke, Hampshire 2001, ISBN 0 333 80162 8.

Meer informatie
Dit dossier wordt onderhouden door Harm Ramkema. Heeft u een opmerking of een vraag over de informatie in dit dossier, stuur dan een e-mail naar h.ramkema@publiek-politiek.nl of bel (020) 521 76 64.